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早在解放前就未雨绸缪开始大批培养的少数民族干部，既是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道。

各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。所以，民族区域自治制度在我国被认为是基本宪法制度之一，既是因为其对于少数民族公民权利的有效保障和国家在多民族地区地方治理的有效推行，更是中国这个多民族国家建立平等、团结、互助、和谐的民族关系、型塑由中国各族人民组成的社会主义政治共同体的一种国家建构方式。

因此，如何使新的国家形式具有民族国家的真正内涵，进而使这种内涵不断丰富，仍然是中国面临的重要任务[1]。[11]所以，如何通过包括职业教育培训在内的受教育权的保障使得少数民族公民具备参与市场经济的能力，如何采取加强城市社会工作等方式使少数民族公民更好地融入到城市之中，如何通过一系列的医疗、教育、文化设施的兴建提高民族自治地方的社会建设和民生保障，均是我们在当前就如何增强少数民族的权利能力，进而真正保障少数民族公民各项基本权利的实现这一问题应该思考的内容。[12]那么，在民族自治地方的基层地区治理中，淡化GDP色彩，强调社会建设和民生保障，实际上在某种意义上可以使民族自治地方的基层治理成为国家整体地方治理转型的一个先行试点。1953年公布的《民族区域自治实施纲要》，则通过宪法性法律的方式，为民族区域自治制度在我国的确立提供了具体的宪法实施渠道。所以，在新的历史条件下，我们要坚持和完善以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法制度，但必须要清楚的把握其与国家统一不可分割的关系，也要正确认识民族区域自治制度在我国宪法体系中的地位，而不是将其无限拔高，事实上也只有如此，才能真正发挥民族区域自治制度在我国族群治理和国家建构宪法体系中的作用，才能真正确保广大少数民族公民自治权的充分享有。

因此，在新中国成立初期，国家通过民族自治地方的建立、民族自治机关的设置、民族干部的培养，少数民族地区民主改革等一系列政治措施，建立起了一个完善的民族地方基层治理体系。上世纪五十年代民族地区基层治理体系的确立，某种程度上也是国家权威在民族自治地方基层地区的一种重塑，通过少数民族地区民主改革等一系列措施，旧的政治权威被政党和政权领导体系代表的国家力量所取代，这也是清末、民国时期中央政府暗弱、对边疆民族地区某种程度上只能维系版图的完整而无法深入统治的一种全面改观，也是社会主义民族国家建构的重要成就。这首先表现在委员长会议有组织特定问题调查委员会的提议权，《监督法》第40条规定了有权提议组织关于特定问题调查委员会的主体：委员长会议或五分之一以上常务委员会组成人员书面联名。

如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。因此笔者建议，听取和审议专项工作报告前，是否需要组织视察或者专题调研，应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出。（二）有关议案方面的权力1、提出议案权。又如2008年12月15日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金,将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。

《立法法》第37条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。《监督法》第33条规定：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。

由于委员长会议只处理重要的日常工作，因此其工作量相对较小，如后勤保障就明显不属于委员长会议处理权的范畴，研究、咨询服务一般也不属于委员长会议的日常工作，至少不是或不应是自己直接研究、咨询，但可以对办事机构的研究、咨询进行领导，也可以对专门委员会的研究、咨询进行指导和协调。鉴于人大的民主议事性质，笔者认为可以考虑由2个以上的专门委员会提出或一定数量的委员联名提出暂缓表决议案更符合民主原则，同时暂缓表决议案的提出权也不属于常委会的日常工作。《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会重要日常工作的范围，有违宪之嫌。关于会议召集人的作用，《常务委员会议事规则》第30条第2款做了规定：在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。

二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。指导是业务上的指点、引导，不具有强制性。另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。

[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。3、指导和协调各专门委员会的日常工作。

委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道。另一方面根据现行法律也具有一定的职能性质，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件。

[17] 周芬棉：预算法修订进入倒计时，各界关注控制预算支出行为，2010年01月21日，新华网。委员长会议处理的主要是日常的事务性工作，具有一定的管理色彩，专门委员会的服务手段则侧重于为大会和常委会提供相关专门知识或帮助，具有较高的技术和知识含量。三、《立法法》对委员长会议的规定是逾越《宪法》的扩权笔者认为，《立法法》中的许多条文超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的兜底性条款，而且与宪法对委员长会议处理常务委员会重要日常工作的定性有明显的矛盾。可见分组会议召集人的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。[17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了二政府，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。因此，在人大闭会期间以及常委会开会和闭会期间，委员长会议可以说是人大和人大常委会办事机构的头（领导），各办事机构均应协助委员长会议做好人大和常委会会议的安排和组织工作，共同为人大和常委会行使权力提供各种帮助。

[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。《监督法》第10条第1款规定：常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。

即委员长会议自己直接提出法律案，而不是对别人提出的法律案作出决定（决定其是否进入常委会审议程序）。因此，委员长会议制定执法检查计划已经不是将委员长会议视为处理常委会日常工作的机构，而是将其放在了权力机构的核心位置上。

其中处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作是对委员长会议的定性，那么该如何理解宪法的这一规定呢？处理常委会的重要日常工作究竟是一种什么性质的工作呢？（一）委员长会议对常委会重要日常工作有处理权委员长会议有权处理全国人大常委会的重要日常工作， 何为处理？根据我国《新华词典》的解释，处理的意思是处置，安排解决。[5] 中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。

一方面对常委会来说，委员长会议具有服务性，但其服务性仅限于日常工作。在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。而委员长会议的这类建议又往往是以办事机构的大量工作为基础的。3、对各专门委员会意见的协调权。

[15] 虽然《宪法》第68条第2款规定委员长会议处理的是常委会（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会召集（《宪法》第61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。此外，《立法法》还赋予委员长会议有暂缓表决法律草案的提出权（《立法法》第38条规定：法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议）、终止法律草案审议的报告权（《立法法》第39条规定：列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议）、法律草案表决的提请权（《立法法》第40条规定：法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过）、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权（《立法法》第44条规定：常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程）、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权（《立法法》第50条规定：交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程）等等，这些规定都超出了宪法对委员长会议的定性，它已经不是在处理常委会的日常工作。

委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序），委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。虽然法律赋予委员长会议有一些程序性的决定权是可以的，如决定常务委员会每次会议的会期，决定有关议案和质询案是否提交常委会审议等等，但不意味着它目前依法享有的所有权力都是必要的、合宪的。

但委员长会议不应介入到权力运行的过程中去，不能成为权力链中的一链。虽然这是一辅助性权力，但它对实质性权力可能有极大的影响（如召集人如果滥用职权，只安排与自己观点相同或相似的委员发言，或只给他们延长发言的机会，或给他们安排在比较好的时间段发言，就可能左右会议的导向），因此分组会议召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合人大的民主精神。

4、处理常务委员会其他重要日常工作。在大会闭会期间如何为大会服务（如筹备大会的各种准备工作），也要服从委员长会议的领导（在大会开会期间如何为大会服务应由大会主席团安排）。首先，委员长会议处理的日常工作主要是在常委会闭会期间的工作。《常务委员会议事规则》第28条规定：质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议，第29条第1款规定：质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要日常工作）相吻合。委员长会议与各专门委员会之间既然是指导关系，就不是领导关系。

2、在质询案审议过程中的权力。人大及其常委会与专门委员会之间才是领导关系，《宪法》第70条规定，在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会领导。

委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。